草案规定，提倡一对夫妻生育两个子女，生二孩可以延长假期，三胎超生仍要罚款，社会抚养费规定没变。

独生子女政策实施40年终废除

12月21日上午，人民大会堂，全国人大常委会全体会议厅。国家卫生计生委负责人对《人口与计划生育法修正案》（以下简称修正案）（草案）作说明，提请全国人大常委会会议审议。

  十八届五中全会决定“全面实施二孩政策”，废除了独生子女政策。修正案（草案）删除了本法中第27条，这一条是关于“独生子女父母光荣证”的获得和奖励措施。国家也不再鼓励公民晚婚晚育。

  修正后，“国家提倡一对夫妻生育一个子女”的说法，变成了“提倡一对夫妻生育两个子女”。同时，按照“老人老办法”、“新人新办法”的原则。

  独生子女政策尽管在去年各地实施“单独二孩”政策时已经有所打破，但法律上的废止，仍要等到本次全国人大常委会审议之后表决。一旦表决通过，修正案将自2016年1月1日起施行。届时，独生子女政策的时代结束了，中国的计划生育制度迎来“全面二孩”时代。

  参与修正案制定的相关人士表示，调整人口政策是为了增加劳动力和减缓人口老龄化问题。

  人口问题从来都关系到国民经济的发展。孕育二孩政策的2013年底，正是中国经济开始放缓之时。

  南开大学经济学院人口与发展研究所教授原新曾在一个论坛上预测，全面二孩后，到2050年中国将会产生3千万左右的劳动力。

  更多的孩子，意味着住房、医疗、教育上的更多需求，养育孩子的开支和消费也会增加。这些领域可能都会形成新的投资热点。

  《人口与计划生育法》实施只有13年，但围绕“只生一个好”战略要求的计划生育政策，却是从20世纪70年代开始实施的。

人口与计划生育法实施才三年，但“只生一个好”的计划生育政策从上世纪70年代便开始。
人口与计划生育法实施只有13年，但“只生一个好”的计划生育政策从上世纪70年代便开始。
  今年6月，被称为“计划生育”之父的田雪原与新浪《新闻极客》的对话，回顾了计划生育政策出台的时代背景。

  在40年前，中国想发展现代化，就要一方面发展工业，一方面控制人口。那时，“中国人口太多，劳动力过剩，解决不了就业、穿衣吃饭、发展等问题”。

  计划生育政策的目的就是控制人口增长，1978年这一政策写入了宪法。

  1982年，《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》首次对生育政策做出完整、具体的表述，要求一对夫妻只生育一个孩子，特殊情况经过审批可生二胎。

  这个指示还特别强调，“不论哪一种情况都不能生三胎”。

  2002年，《人口与计划生育法》实施后，各地对计划生育条例中生育政策的规定进行了微调，并逐步形成现行的生育政策。

  上述知情人士透露，中国实行了33年独生子女政策，形成了1.5亿的独生子女家庭。其中一部分成了失独家庭。

中国实行了33年独生子女政策，形成了1.5亿的独生子女家庭。
人口政策频繁调整 延长产假鼓励生二孩

  目前的情况是，2011年中国15岁至59岁的劳动年龄人口达到峰值9.4亿后开始回落，2014年降至9.3亿。60岁及以上老年人口，从2010年13.3%提高到2014年的15.5%，总量达到2.12亿人。

  今年10月，十八届五中全会时公布了上述数据，并且会议提出实施全面二孩政策。

  这是继2013年底，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整。

  两次人口政策的调整只相隔一年多。人口问题专家、北京大学社会学教授郭志刚认为，之所以在这么短的时间内再次放开，是因为“单独二孩”遇冷，生育率仍旧很低。

  国家主席习近平在做十三五规划建议（讨论稿）说明时，提到全面二孩时说，“现在的生育主体是80后、90后，他们的生育观念变化了，养育孩子的成本也增加了，同时社会保障水平提高了，养儿防老的社会观念明显弱化，少生优生已成为社会生育观念的主流。”

  全国放开二孩，涉及的人数会远大于“单独二孩”。郭志刚表示，即使不那么积极，也会有相当一部分新生儿出生。但是一般来说，这种情况不会长期持续，因为累积的“一孩”父母，有些岁数已经比较大了。几十个年龄组同时赶生二孩，当年以及第二年会生得比较多，但是一两年后，“生的也就生了，不生的也就完全放弃了。”

  “那个时候，如果生育率还是不够高的话，那就是毫无疑问的鼓励生育。”郭志刚说。

  从独生子女走向全面二孩，计划生育的基本国策没有变，生育限制还在。郭志刚担心，如果到时生育率还是太低，恐怕还要进一步放开。“毫无疑问，那就是自主生育，甚至要鼓励生育了。”

  修正案（草案）中，晚婚晚育不再获得延长婚假、生育假的奖励或其他福利待遇，取而代之响应“一对夫妻生育两个子女”的夫妻，一胎和二胎都“可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。”这可以被看做生二孩的鼓励政策。

三胎超生仍要罚款 社会抚养费规定没变

  与郭志刚的看法截然相反，主管计划生育的国家卫计委并不承认“单独二孩”政策遇冷，还曾测算出全面二孩后一年会增长1000多万人口。

  为了限制生育数量，法律中有关社会抚养费的条文仍然维持原样。这是“超生罚款”的具体体现。

  所不同的是，“超生罚款”的对象变成了生育三胎及以上多孩的人群。

  接近立法部门的知情人士表示，政府也注意到社会抚养费的存废之争，但认为当前社会的制约机制还不太健全，没有其他有效手段能代替这个制度限制生育数量，所以还是需要坚持。

  长期以来，这个政策带来了一个问题。为了逃避罚款，中国存在1300万个“黑户”，其中60%以上是超生人员。

  他们没有户口、没有身份证，不能上学、不能结婚，甚至不能接种疫苗、坐火车、坐飞机……

  这些“黑户”都盼着全面二孩的放开，能让他们守得云开见月明。与此同时，公安部也宣布正在探讨解决全国无户籍人口的户口登记问题。

  不过，修正案（草案）将两孩之后允许再生育子女的具体办法授权给地方制定。

  这里“再生育子女”所指的就是三孩及以上。与独生子女政策时类似，这种规定是为再婚、残疾等特殊情况准备的。

第六次人口普查数据显示，中国约有1300万人没户口，成为俗称的黑户。图中的北京女孩就是其中一员。
  据第六次人口普查，中国约1300万人没户口，成为俗称的黑户。图中的北京女孩就是其中一员。
不再强制避孕节育 禁止代孕买卖精子

  草案还新增加了对人类辅助生殖技术的规范要求，买卖精子、卵子、受精卵和胚胎都被禁止，还严令禁止任何形式的代孕。禁止代孕也从过去的规章制度升级为法律条文。

  如果违反这些规定，至少要罚款1万元，构成犯罪的将追究刑事责任。

  相关人士解释，禁止代孕是出于身心健康、伦理方面的考虑，除此之外也是为了避免多胎问题。

草案严令禁止任何形式的代孕。
草案严令禁止任何形式的代孕。
  广东曾有一对夫妻，因结婚数年后想要孩子一直未果，用试管婴儿技术孕育了八胞胎全部成功。母亲怀3个，两个代孕分别怀3个、2个，最终产下8胞胎。广东省卫计委进行调查后，认定广东富商代孕产8胎中5个属于超生，并处以高额罚款。

  尽管生育的权力仍然受到限制，但此次修正案（草案）中规定，育龄夫妻可以自主选择计划生育避孕节育措施，而不再强制性地要求夫妻接受计划生育技术服务指导。

  （新浪《新闻极客》 刘洋 报道）